6.民主主義の基盤強化と国民の権利保障(地方分権改革)

地方分権改革<背景と考え方>

  1. (1)1993年6月、衆参両院における「地方分権の推進に関する決議」が可決され、これを契機として地方分権改革の取り組みがスタートした。1995年5月には「地方分権推進法」が成立し、それを受けて発足した地方分権推進委員会の5次にわたる勧告にもとづき、1998年5月に「地方分権推進計画」が閣議決定され、2000年4月に「地方分権推進一括法」が施行された(第一次地方分権改革)。これにより、これまで国と地方を「上下」関係にしていた機関委任事務制度が廃止となり、地方自治体の事務は自治事務と法定受託事務に整理され、法律上は「対等・協力」関係となった。
  2. (2)2004年から2006年にかけて、税財政制度改革として「国から地方自治体への税源移譲」「国庫補助負担金改革」「地方交付税改革」の3つの改革が一体的に行われたが(三位一体の改革)、地方自治体への権限や税財源の移譲などが十分に進んでいないことなどを受けて、2006年12月に「地方分権改革推進法」が成立し、第二次地方分権改革の取り組みがスタートした。同法にもとづいて発足した地方分権改革推進委員会は、第1次~第4次にわたる勧告を行い、これらを踏まえて「地域の自主性及び自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律」(第1次~第4次一括法)が制定され、これまで国が義務づけてきた基準や施策などを、地方自治体が地域特性やニーズに応じて自ら決定し実施できるようになった。
  3. (3)この間、民主党政権においては、地域主権改革を一丁目一番地の改革課題とした上で、2010年6月に閣議決定した地域主権戦略大綱の中で「日本国憲法の理念の下に、住民に身近な行政は、地方公共団体が自主的かつ総合的に広く担うようにするとともに、地域住民が自らの判断と責任において地域の諸課題に取り組むことができるようにするための改革」と定義し、2011年の第1次一括法、第2次一括法に加え、地方六団体(注1)の念願であった「国と地方の協議に関する法律」を成立させ、国と地方自治体との協議の場が法制化されることになった。その後、第2次安倍政権において第3次一括法(2013年)および第4次一括法(2014年)が成立し、これをもって地方分権改革推進委員会の勧告事項は一通り検討されたとして、第二次地方分権改革は一区切りとなった。
  4. (4)その一方で、規制緩和や権限移譲は第1次~第4次一括法に盛り込まれた事項のみに限られることや、事務の移譲に見合った税源移譲が行われていない等の課題を踏まえ、今後の地方分権改革を推進する新たな手法として、2014年度から、これまでの委員会勧告方式に代えて、権限移譲や規制緩和を地方から国に対して提案する「地方分権改革に関する提案募集制度」が導入された。その後、各年度における「地方からの提案等に関する対応方針」の閣議決定にもとづき、移譲された事務・権限が円滑に執行できるよう、国は確実な財源措置を含め必要な支援を行うとするとともに、国から地方自治体、都道府県から指定都市への事務・権限の移譲や、地方自治体に対する義務付け・枠付けの見直し等について、関係法律(第5次、第6次、第7次、第8次一括法)の整備が進められ、第198通常国会においては、第9次一括法が審議されている。
  5. (5)「働くことを軸とする安心社会」の実現に向けては、地方分権改革を進め、地方自治体の機能を高めることは不可欠の課題である。なぜならば、働くことを支える公共サービスは、人々に身近なところで、それぞれのニーズを汲み取りながら設計され、提供される必要があるからである。 国と地方自治体それぞれが分担すべき役割を明確にし、地方自治体の自主性・自立性を高めるとともに、地域住民の意思を反映することで、個性豊かで活力に満ちた地域社会の実現を図るとともに、公平・公正かつ効率的な行政運営を求めながらも、住民のための公共サービスの質を落とすことなく、生存権や生命の安全、ナショナルミニマムの確保を堅持しうるバランスのとれた改革が必要である。
  6. (6)連合は引き続き、国と地方の役割・権限の見直し、財源保障の充実を通じ、人口減少・少子高齢化に対応する、地域の自主性を尊重した公共サービスの提供ができる体制の拡充を求めていく。
  1. (注1)地方六団体 ~地方自治体の首長の連合組織である全国知事会・全国市長会・全国町村会の執行3団体と、地方議会の議長の連合組織である全国都道府県議会議長会・全国市議会議長会・全国町村議会議長会の議会3団体を合わせた6つの団体の総称。これらの団体はいずれも地方自治法第263条の3に規定されている全国的連合組織に位置づけられており、地方自治に関する事項について総務大臣を通じて内閣に申し出を行なったり、国会に意見書を提出したりすることができると定められている

1.国と地方は、役割分担を明確にしつつ、地方自治の本旨に合った地方分権を進めるとともに、充実した審議と住民の意見反映が行われる地方議会へと改革する。

  1. (1)国、都道府県、市町村の役割分担を明確にして国と地方との関係を再検討する。「基礎自治体優先の原則」による行政に転換し、住民の意思を反映した行政制度となる仕組みを整備する。その際、保育、介護、児童養護、障がい者福祉、義務教育など、生存権や生命の安全の確保など、とりわけ人としての尊厳や子どもの成長に深く関わるサービスについては、国の最低基準の確保を前提とする。

    ①国家としての存立に関わる事務や全国的な視野に立った施策、国の責任としてのセーフティネットなど、国が担うべき事務以外の事務については広く地方自治体が担うべく、地方自治体の事務に対する国の義務づけを縮小する。

    ②国の直轄事業は、「全国的な見地から必要とされる基礎的または広域的事業」に限定する。国の直轄事業の範囲は法令に明示し、事業ごとの法的根拠の明示を義務づけるとともに地方負担のあり方を見直す。それ以外は原則として地方自治体が実施または管理するものとする。

    ③国の直轄事業については、国と地方が事前に協議し、事業実施に際して地方議会の議決を経るなど、地方の合意のもとで必要な事業を実施する。

    ④法定受託事務はできる限り新設しないこととし、現行の法定受託事務についても適宜見直し、自治事務を拡大する。

    ⑤地方自治体の自治事務に対する国の是正の要求については、国の関与を出来る限り抑制するため、発動要件を厳しく限定する。

    ⑥都道府県と市町村の争いに関わる「自治紛争処理委員」については、独立した第三者機関としての機能を十分に持たせる。

  2. (2)地方自治体は、地方議会の活性化に加えて、行政事務手続きの簡素化、行政情報へのアクセス向上等に取り組むとともに、地方行政の政策決定過程や行政評価への住民参加を促進させる。情報公開条例、行政手続条例、個人情報保護条例、行政評価条例の制定を促進するとともに、外部監査制度の導入やチェック機能等の役割を果たすNPOの活用を進める。
  3. (3)国は、地方税財源の充実確保に向け、地方分権と地方税財源のバランスのとれた改革を行う。

    ①地方分権の推進状況を継続的に監視するとともに、国と地方の役割分担をふまえ、地方税財源の改革を進めていく。見直しにあたっては、人や税財源をセットで検討する。

    ②国と地方の協議の場などを活用し、地方財政計画の策定や地方交付税算定を行うなど、決定プロセスの透明化をはかる。

    ③国税と地方税の比率については、当面は、社会保障と税の一体改革の進捗状況を踏まえて、国と地方の役割分担に応じた配分を進めつつ、将来的には少なくとも50 対50 となるよう引き続き税源移譲を進める。(「経済政策」より再掲

    ④既存の国庫補助負担金制度について、公共事業等のための地方自治体の使い勝手の良い財源として国庫補助金の一括交付金化をはかるなどの改革を進める。このとき、社会保障や義務教育に係わる一般行政費国庫負担金は、一括交付金化の対象としない。社会資本整備総合交付金、防災・安全交付金については、地方自治体におけるより自由度の高い活用に向けて不断に制度を見直す。(「経済政策」、「税制改革」より再掲

  4. (4)行財政基盤の強化および地方分権の推進に資する行政体制の確立を進める。

    ①地方自治体は、地方行政の基盤強化や行財政運営の効率化をはかるとともに、都道府県をはじめ区域を越える広域的行政課題に対応するため、住民合意のもと、広域連合制度を活用する。

    ②地方自治体は、合併等地域住民に大きな影響を及ぼす事案については、住民投票を活用してその是非を問う。その際、あらかじめ住民への情報開示を十分に行う。

    ③政府は、市町村合併の主たる目的である行財政効率化に逆行する合併特例法における合併市町村議員の在任特例を廃止する。

    ④国・地方自治体は、道州制について検討する場合には、地方分権改革に関する諸問題について、自治と統治のバランスや、地方自治体の自立と相互連帯の観点から十分に検討を行うとともに、地方自治を実現するための手段・仕組みとして、そのあり方や具体像について検討する。

    ⑤大都市制度の検討にあたっては、住民・国民に情報を公開するとともに、目的や全体像をわかりやすく説明し住民・国民本位の地方分権に資するよう検討する。

  5. (5)地方自治体は、財政情報や財政運営情報を開示し、議会審議や監査の充実、オンブズマンによるチェックなど、地方自治体財政の健全性確保に向けた仕組みを構築する。(「行政・司法制度改革」より再掲

    ①住民参加による行政評価を徹底して必要性の低い公共事業は、縮小・廃止する等歳出構造を見直し、効率的な公共サービスの提供を進める。

    ②財政再建団体に陥らないよう、地方議会は、実効性ある行政監視の実施等の改革を進める。また、地方自治体の行財政運営についてのチェック機能を強化させる。

    ③再生団体・早期健全化団体となった場合は、住民生活への過度な影響を避けるため、住民の暮らしや安心・安全に直結する住民サービスなどの水準確保に十分配慮する。

  6. (6)地方議会は、兼職も前提とした議会運営の見直しを進めるとともに、広く住民の傍聴を促進するため、夜間・休日開催などの多様な開催形態を検討する。(「政治改革」より再掲
  7. (7)地方議会は、住民の福祉の向上と地方自治体の発展を目的とし、地方議会の公開性・公正性・透明性の確保、執行に対する監視・評価や政策立案機能等を掲げる「議会基本条例」の制定に取り組む。また、地方議会における「議員立法」推進のための制度や議会事務局の調査機能の拡充など、「二元代表制(注2)」の機能充実のため環境整備を行う。(「政治改革」より再掲
  1. (注2)二元代表制 ~首長と議会議員をともに住民が直接選挙で選ぶ制度

2.国と地方は、相続税、土地税制等資産課税の強化や、企業の社会的責任に見合った税・社会保険料の負担、社会的課題に対応した公平で簡素な税制措置などを行うとともに、地方分権にふさわしい地方税・財政をめざして改革を行う。(「税制改革」より再掲)

  1. (1)土地等の譲渡に関する税制の簡素化や国税、地方税等の課税標準となる土地の評価のあり方について検討する。コンパクトシティづくりの促進や市街化調整区域内の土地利用のあり方等に留意しつつ、租税特別措置を総点検し、課税ベースを拡大する。また、住宅にかかる登録免許税と不動産取得税のあり方について簡素化、地方財源化する方向で検討する。
  2. (2)地域による偏りが少なく安定的な地方税体系とする。

    ① 所得税改革と歩調を合わせ、地方住民税の人的控除を所得控除から税額控除にかえる。所得税の基礎税額控除の引き上げと歩調を合わせ、地方住民税の基礎税額控除(3.3 万円→6.6万円)と税率(10%→11%)を見直す。

    ②地方分権に逆行する特別法人事業税および地方法人税の仕組みを廃止し、法人住民税(法人税割)および法人事業税(所得割)と消費税の税源交換を実施することについて検討する。

    ③法人事業税については、外形標準課税(付加価値割)の法人事業税全体に占める割合を縮小させる。外形標準課税の適用範囲の拡大、税率、実施時期については、雇用や所得に与える影響および中小企業の業績回復の状況などを見極め、慎重に検討する。中小企業については、雇用安定控除を拡大する。そのうえで、外形標準による課税の考え方を維持しつつ、法人住民税などとの整理・統合を検討する。

  3. (3)財政調整機能と財源保障機能の両方を兼ね備えた地方交付税の仕組みとし、現行の交付税水準を維持・改善する。

    ①地方財政計画の仕組みを基本的に維持する。

    ②地方における社会保障などの財源不足への対応として、臨時財政対策債の発行に替えて地方交付税の法定率引き上げを検討する。

    ③国と地方の協議の場等を活用し、地方財政計画の策定や地方交付税算定を行うなど、決定プロセスの透明化をはかる。

  4. (4)既存の国庫補助金負担金制度について、公共事業等のための地方自治体の使い勝手の良い財源として国庫補助金の一括交付金化をはかるなどの改革を進める。このとき、社会保障や義務教育に係わる国庫補助負担金は、一括交付金化の対象としない。社会資本整備総合交付金、防災・安全交付金については、地方自治体におけるより自由度の高い活用に向けて不断に制度を見直す。
  5. (5)「ふるさと納税制度」については、本来寄附金は経済的利益の無償の供与であることに鑑み、過度な返礼品の規制や個人住民税の特例控除の段階的な縮減など、制度・運用の両面において実効性のある改善をはかる。また、ふるさと納税の理念を周知徹底して、納税者や地方自治体における適切な制度活用を促す。
  6. (6)住民のニーズをふまえ、住民の立場に立った公共サービスとなるよう不断の見直しを行う。それに伴う税負担等について情報発信し、租税教育を行う。
  7. (7)地方自治体の課税自主権の活用は、住民の行政参加を促し自治意識を高める観点から、基本的には尊重する。ただし、新たな税を創設する際には、①財政状況や行・財政改革の計画を明らかにし、課税の必要性についての説明責任を果たす、②住民(法人も含む)が意見反映できる機会を設ける、③既存の地方税との関係を整理する、ことを前提とする。
  8. (8)税法上の総所得が基準となる国民健康保険料や自治体の補助金について、税法改正により生活困窮者の連鎖的な負担増とならないよう措置を講じる。
  9. (9)各自治体において、NPOなど市民活動団体を支援するため、自分の納税する住民税の一部について市町村を通じて寄附する仕組みを創設する。

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